Kuvaus
Hankintamenettely ja hankintapäätös
Kajaanin kaupunki/ympäristötekninen toimiala (’’hankintayksikkö’’) on pyytänyt 7.3.2023 päivätyllä hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä tarjouksia Kajaanin kaupungin kiinteistöjen vartiointipalveluista 2023-2025 +(2), sopimuskaudelle 1.6.2023-31.5.2025. Hankintaan on sisältynyt kahden vuoden optiomahdollisuus.
Hankintayksikkö vastaanotti määräaikaan 4.4.2023 klo 12.00 mennessä kaksi tarjousta. Tarjouksen jättivät Avarn Security Oy (’’Avarn’’) ja Securitas Oy (’’Securitas’’).
Kaupungin toimitilapäällikkö on 14.4.2023 tekemällään viranhaltijapäätöksellä (KAJDno-2023-72) (’’hankintapäätös’’) valinnut Securitaksen kiinteistöjen vartiointipalveluiden sopimustoimittajaksi.
Avarn on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen 26.4.2023 hankintayksikölle. Avarn on myös valittanut asiasta markkinaoikeuteen 26.4.2023 päivätyllä valituksella.
Hankinnan itseoikaisu
Avarnin hankintaoikaisuvaatimuksen tultua vireille hankintayksikkö on huomannut, että hankintaan on erehdyksessä sovellettu hankintalain 25 §:ää ja käsitelty hankintaa kansalliset kynnysarvot ylittävänä hankintana, jolloin myös hankintapäätöksen muutoksenhakuohjeistus on ollut virheellinen.
Lisäksi hankinnan hankinta-asiakirjoissa on ollut erehdyksessä maininta, että kaupungin liikelaitokset ja tytäryhtiöt olisivat hankinnassa mukana.
Hankintapäätöksessä on myös laskuvirheen vuoksi ilmoitettu virheellinen hankinnan sopimuskauden arvo.
Hankintalain 132 §:n mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Päätöksen tai ratkaisun oikaiseminen ei edellytä asianosaisen suostumusta.
Hankintalain 133 §:n mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintaoikaisun vireille tulosta välittömästi niille, joita asia koskee. Hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 90 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty. Muutoksenhaku markkinaoikeuteen ei estä hankintaoikaisun tekemistä tai hankintaoikaisun käsittelyä.
Hankintalain 135 §:n mukaan hankintaoikaisua sovelletaan myös sellaisen hankintayksikön päätöksen tai muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun korjaamiseen, johon ei muutoin sovelleta tätä lakia.
Hankintayksikkö on ilmoittanut asianosaisille hankinnan itseoikaisun käyttämisestä 24.5.2023.
Hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kansalliset kynnysarvot ilman arvonlisäveroa laskettuna ovat 300.000 euroa liitteen E 5-15 kohdassa tarkoitettuja muita erityisiä palveluja koskevissa hankinnoissa. Hankintalain liitteen E kohdassa 12 on lueteltu muina erityisinä palveluina tutkinta- ja turvallisuuspalvelut, jotka kuuluvat CPV -koodeihin 79700000-1-79721000-4 (Tutkinta- ja turvallisuuspalvelut, Turvallisuuspalvelut, Hälytysjärjestelmän valvonta, Vartiointipalvelut, Valvontapalvelut, Seurantajärjestelmään liittyvät palvelut, Karkurien jäljityspalvelut, Partiointipalvelut, Henkilökorttien myöntämispalvelut, Tutkintapalvelut ja Etsivätoimistopalvelut).
Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan tätä lakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimukseen, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot.
Hankintalain 26 §:n 2 kohdan mukaan EU-kynnysarvot, jotka perustuvat hankintadirektiiviin ja käyttöoikeussopimusdirektiiviin ilman arvonlisäveroa laskettuna ovat 207.000 euroa muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailussa.
Hankintapäätöksessä on laskuvirheen johdosta ilmoitettu virheellisesti vartiointipalveluiden hankinnan arvoksi koko sopimuskaudelle 125.000 €. Hankinnan ennakoitu arvo on ollut todellisuudessa noin 170.000 euroa. Hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä Hankintayksikkö on ottanut huomioon hankinnan sopimuskauteen kuuluvat kaksi optiovuotta. Hankinnan ennakoitu arvo on laskettu hankintalain 27 §:n mukaisesti käyttäen suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa käyttäen pohjana hankintayksikön vartiointipalveluiden aiempia sopimuskausia ja lisäksi ottaen huomioon vallitsevan maailmantilanteen mahdolliset vaikutukset palvelun hintaan, kuten inflaatiosta aiheutunut hintojen nousu. Hankintayksikön arvio hankinnan ennakoidusta arvosta on perustunut lain mukaisesti hankintayksikön tekemään omaan arvioon, laskelmaan ja käsitykseen hankintasopimuksen arvosta.
Hankinnan hankinta-asiakirjoissa on ollut erehdyksessä maininta siitä, että hankinta koskisi myös kaupungin liikelaitoksia sekä tytäryhtiöitä. Todellisuudessa näin ei ole ollut, joten hankinnan ennakoidun arvon laskennassa ei ole huomioitu kaupunkikonsernin muiden toimijoiden vartiointipalveluiden hankintoja.
Hankinnan ennakoitu arvo on jäänyt alle hankintalain 25 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon 300.000 €, jolloin hankintalaki ei sovellu käsillä olevaan kiinteistöjen vartiointipalveluiden hankintaan. Hankinta jää myös alle hankintalain 26 §:n mukaisen EU-kynnysarvon. Kyseessä on tosiasiassa ollut pienhankinta.
Hankintayksikkö on toiminut asiassa virheellisesti julkaistessaan hankinnan hankintailmoituksen kansalliset kynnysarvot ylittävänä. Koska hankintaan ei sovelleta hankintalakia, ei hankintapäätökseen saa hakea valittamalla muutosta markkinaoikeudelta. Hankintapäätöksessä on ollut näin ollen myös virheellinen muutoksenhakuohjeistus.
Myös kansalliset kynnysarvot alittavissa hankinnoissa on huomioitava hankintalain 3 §:n mukainen avoimuus ja syrjimättömyys. Vaikka hankintayksikkö on virheellisesti ilmoittanut hankinnan olevan kansalliset kynnysarvot ylittävä, hankintayksikkö katsoo, että asiassa ei ole tarpeen järjestää uutta kilpailutusta, sillä hankinnan tarjouspyynnössä ilmoitetut soveltuvuus- ja muut vaatimukset on asetettu hankintalain mukaisesti syrjimättömästi ja hankinnasta on ilmoitettu avoimesti. Hankintayksikkö on saanut kilpailutukseen tarjouspyynnön mukaiset vertailukelpoiset tarjoukset, joista on valittu hinta-laatusuhteeltaan paras tarjous.
Hankintaoikaisuvaatimus
Oikaisuvaatimuksessa Avarn on vaatinut, että hankintayksikkö poistaa virheellisen hankintapäätöksen, keskeyttää hankinnan ja kilpailuttaa sen uudestaan lainmukaisella tavalla.
Oikaisuvaatimuksessaan Avarn on katsonut, että Securitaksen tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen ja että tarjoamallaan hinnalla Securitas ei kykenisi täyttämään kaikkia työlainsäädännön vaatimuksia. Oikaisuvaatimuksessa on väitetty, että Securitaksen tarjous olisi tullut sulkea ulos tarjouskilpailusta jo ennen tarjousvertailun suorittamista. Avarn väittää oikaisuvaatimuksessa, että hankintayksikkö ei ole toiminut poikkeuksellisen alhaisen hinnan suhteen hankintalain säädösten mukaisesti, vaan on perusteetta asettanut tarjoajat epätasapuoliseen asemaan.
Avarnin näkemyksen mukaan hankinta on lisäksi arvoltaan ollut EU-kynnysarvot ylittävä ja väittää, että hankintayksikön olisi tullut julkaista hankinnasta EU-hankintailmoitus.
Oikaisuvaatimuksessa on lisäksi kyseenalaistettu se, onko hankintayksikkö asettanut hankinnan vertailuperusteet toista tarjoajaa suosivasti.
Avarn on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen 26.4.2023. Markkinaoikeus on 31.5.2023 ilmoittanut hankintayksikölle, että Avarn on peruuttanut valituksen 30.5.2023.
Hankintayksikkö on varannut hallintolain 34 §:n mukaisesti asianosaiselle, Securitakselle, tilaisuuden lausua Avarnin oikaisuvaatimuksesta. Securitas ei antanut lausumaa oikaisuvaatimukseen.
Hankinnan itseoikaisusta huolimatta ja vaikka hankintaan ei sovelleta hankintalakia, hankintayksikkö katsoo tarpeelliseksi ottaa kantaa Avarnin oikaisuvaatimuksessa esitettyihin seikkoihin.
Poikkeuksellisen alhainen hinta ja Securitaksen lakisääteisten velvoitteiden hoitaminen
Hankintalain 96 §:n mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista ja kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta.
Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 205) mukaan tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen, toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.
Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi poikkeuksellisen alhaisia taikka alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.
Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tarjousten hintoja arvioidessaan hankintalain 3 §:n mukaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt Securitakselta hankintalain 96 §:n mukaista selvitystä, sillä se ei ole katsonut Securitaksen tarjousta poikkeuksellisen alhaiseksi, vaikka Securitaksen tarjoama hinta on ollut Avarnin tarjoamaa hintaa pienempi. Lisäksi on huomattava, että hankintalaki ei sovellu hankintaan, joten hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta selvityksen pyytämiselle.
Hankintayksikön arvion mukaan Securitaksen tarjous ei ole poikennut vartiointialalle tyypillisestä palveluiden hinnoittelusta, sillä tarjouksen hinnoittelu on ollut lähellä hankinnan ennakoitua arvoa, sekä aiempien sopimuskausien tarjottuja keskihintoja.
Hankinnan tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajalta, että se sitoutuu pyydettäessä toimittamaan tiedot sovellettavasta yleissitovasta työehtosopimuksesta tai työsuhteen keskeisistä ehdoista ja vakuuttaa, että niitä on noudatettu. Securitas on tarjouksessaan vastannut kyseisen kohdan osalta myöntävästi. Securitas on vastannut myöntävästi myös muihin lakisääteisten velvoitteiden täyttymistä edellyttäviin kohtiin.
Hankintayksikkö on hankinnan tarjouspyynnössä lisäksi edellyttänyt muun muassa piirivartioinnin hinnan osalta, että hinnan tulee sisältää vartiointihenkilöstön kaikki palkka- ja sivukulut sekä muut kustannusten korvaukset (kilometri-, vaate-, puhelin- yms. korvaukset) ja muut mahdolliset kustannuserät. Securitas on näin ollen tarjouksen jättäessään sitoutunut siihen, että sen tarjoamat hinnat sisältävät työvoiman käytöstä aiheutuneet kaikki vaadittavat kustannukset, kuten työehtosopimuksen mukaiset palkat ja lakisääteiset sivukulut.
Hankintasäännösten lähtökohta on se, että tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksikkö arvioi tarjousta ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessa ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa Securitaksen tarjouksessa ilmoittamiin tietoihin, ja sillä ei ole ollut perusteltua syytä epäillä Securitaksen tarjouksen tietojen paikkansa pitävyyttä hinnan taikka ilmoitettujen lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen liittyen. Securitaksen tarjous on täyttänyt hankintayksikön asettamat edellytykset, joten tarjousta ei ole rasittanut mikään sellainen seikka, jonka perusteella tarjous olisi tullut sulkea ulos tarjousvertailusta.
Edellä kerrottu huomioiden, hankintayksiköllä ei ole ollut perusteltua aihetta epäillä, ettei Securitas suoriutuisi tarjoamallaan hinnalla hankinnan kohteena olevien vartiointipalveluiden toteuttamisesta lakisääteisiä velvoitteita noudattaen ja tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.
Väitetty EU-kynnysarvon ylitys
Hankintalain 26 §:n 2 kohdan mukaan EU-kynnysarvot, jotka perustuvat hankintadirektiiviin ja käyttöoikeussopimusdirektiiviin ilman arvonlisäveroa laskettuna ovat 207.000 euroa muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailussa.
Hankintalain 27 §:n mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat, ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.
Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 118) mukaan hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä lähtökohtana on hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta. Hankintayksikkö voi käyttää arvion pohjana esimerkiksi aiempien hankintasopimusten arvoa huomioiden hankinnan kohteessa ja hinnoissa tapahtuneet muutokset. Hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä Hankintayksikkö on ottanut huomioon hankinnan sopimuskauteen kuuluvat kaksi optiovuotta.
Hankinnan hankinta-asiakirjoissa on ollut erehdyksessä maininta siitä, että hankinta koskisi myös kaupungin liikelaitoksia sekä tytäryhtiöitä. Todellisuudessa näin ei ole ollut, joten hankinnan ennakoidun arvon laskennassa ei ole huomioitu kaupunkikonsernin muiden toimijoiden vartiointipalveluiden hankintoja.
Hankinnan ennakoitu arvo on hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön julkaisuhetkellä ollut yhteensä noin 170.000 euroa. Hankinnan arvo ei ole ylittänyt hankintalain 26 §:n mukaista EU-kynnysarvoa, joten hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta julkaista EU-hankintailmoitusta. Hankintayksikkö ei ole toiminut hankintalain vastaisesti.
Hankinnan vertailuperusteet
Kuten oikaisuvaatimuksessakin on todettu, on hankintayksiköllä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan varsin vapaasti oikeus määritellä tarjouspyynnössä, miten se haluaa hankittavan palvelun hinnoitella sekä miten vertailu hintojen osalta tehdään, kunhan vertailu- tai muut perusteet eivät aseta ketään tarjoajista syrjivään asemaan.
Hankintayksikkö myös määrittelee tarjouspyynnössä tarpeensa hankittavalle palvelulle ja sen määrälle. Hankinnan tarjouspyynnössä ilmoitetut arviot tilattavista hälytyskäyntimääristä ovat perustuneet hankintayksikön omaan tilastointiin aiempien sopimuskausien keskimääräisistä käyntimääristä. Hankintayksikkö on joka tapauksessa tarjouspyynnössä ilmoittanut, että nämä ilmoitetut tilausmäärät ovat suuntaa-antavia vuosimääriä, eivätkä määrät sido tilaajaa esimerkiksi vähimmäisostomääränä hälytyskäyntien osalta. Hankintayksikkö ei voi palvelun luonteesta johtuen tietää etukäteen toteutuvatko suuntaa-antavat arviot tilattavista käyntimääristä sen mukaisena, kun ne on tarjouspyynnössä ilmoitettu. Tätä ei voi myöskään tietää kukaan tarjouksen jättäneistä tarjoajista. Hankintayksikkö ei ole väitetysti suosinut yhtä tarjoajaa asettaessaan suuntaa antavat tilattavat hälytyskäyntimäärät hankinnan tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö ei ole asettanut hankinnan vertailuperusteita Avarnia syrjivästi.
Yhteenveto
Edellä esiin tuodut perustelut huomioiden, Avarn Security Oy:n oikaisuvaatimus on kokonaisuudessaan perusteeton, eikä anna aihetta muuttaa hankintapäätöstä oikaisuvaatimuksessa vaaditun mukaisesti.
Lisätietoja antaa Markku Vesterinen, markku.vesterinen@kajaani.fi