Kaupunginhallitus, kokous 30.11.2021

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslakia ollaan uudistamassa, samalla lain nimi muuttuisi kaavoitus- ja rakentamislaiksi. Ympäristöministeriö on pyytänyt lausuntoa lakiluonnoksesta 7.12.2021 mennessä. Ympäristöministeriön tavoiteaikataulun mukaan lakiuudistus etenisi eduskuntaan jo syksyllä 2022. Lain on ympäristöministeriön esityksen mukaan tarkoitus tulla voimaan 1.1.2024.

Kaavoitus- ja rakentamislaki 2021 lausuntopyyntö: https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=17b78d7d-ad1b-41fb-8b5b-a9e7e0c798fd

Voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki tuli voimaan vuoden 2000 alussa. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen valmistelu käynnistettiin parlamentaarisesti keväällä 2018. Ympäristöministeriön lausuntopyynnön mukaan toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia maankäyttö- ja rakennuslain voimassaoloaikana ja myös näköpiirissä oleva kehitys haastaa uusiin toimiin. Ympäristöministeriön lausuntopyynnön mukaan uudella kaavoitus- ja rakentamislailla parannettaisiin sääntelyn vaikuttavuutta erityisesti ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi, kiertotalouden edistämiseksi, luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, rakentamisen laadun parantamiseksi sekä alueidenkäytön ja rakentamisen päätösten ja tietosisällön valtakunnallisen digitaalisuuden mahdollistamiseksi.

Ympäristöministeriön lausuntopyynnön mukaan esityksen päätavoitteita ovat hallitusohjelman mukaisesti hiilineutraali yhteiskunta, luonnon monimuotoisuuden vahvistaminen sekä rakentamisen laadun parantaminen ja digitalisaation edistäminen. Tavoitteena on lisäksi muun muassa edistää kaavaprosessin sujuvuutta, vahvistaa kuntien maapolitiikkaa, parantaa ihmisten osallistumismahdollisuuksia, edistää rakentamisen luvissa ja ilmoituksissa yhden luukun periaatetta ja sähköistä asiointia sekä luoda rakennetun ympäristön valtakunnallinen digitaalinen rekisteri ja tietoalusta, joihin maankäyttöä ja rakentamista koskevat päätökset ja prosessit tukeutuvat.

Maankäyttö- ja rakennuslakia on uusittu lukuisia kertoja sen voimassa olon aikana. Lakiluonnoksen esityksessä tavoitteeksi esitetään myös, että kokonaisuudistuksen yhteydessä laki voidaan kirjoittaa ehjäksi kokonaisuudeksi.

Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä ja kaavahierarkia säilyvät lakiluonnoksen mukaan ennallaan. Yleiskaava ja asemakaava säilyvät omina kaavalajeinaan ja sisällön puolestakin kaavalajit pysyvät suurelta osin entisellään. Maakuntakaavan oikeusvaikutus vähenee ja sisältö muuttuu aiempaa kevyemmäksi, millä voi olla vaikutusta kuntakaavoitukseen. Velvoite kaupunkiseutusuunnitelman laatimisesta ei koske Kajaanin kokoisia kaupunkeja. Muutoksia nykyiseen lakiin verrattuna tulisi mm. kaavojen sisältövaatimuksiin (uudessa laissa laadulliset vaatimukset), osallistamiseen kaavaprosessissa ja digitalisaation kautta kaava-aineistoihin ja niiden tuottamiseen. Muutokset lisäävät selvittämisvelvoitteita ja tuovat uusia menettelyjä.

Kaavoitusta sujuvoittavana ja joustavoittavana on lakiluonnoksessa esitetty, että asemakaava voitaisiin perustellusta syystä laatia tai muuttaa sisällöltään yleiskaavan ohjausvaikutuksesta poiketen, jos yleiskaava on vanhentunut. Säännös olisi nykyisen lain vastaavaa säännöstä joustavampi. Toisena joustavoittavana säännöksenä on esitetty, että yleiskaava ja asemakaava voitaisiin laatia yhtä aikaa ja hyväksyä samalla päätöksellä. Myös yleiskaavan hyväksyminen ja voimassa olevan asemakaavan kumoaminen voitaisiin esityksen mukaan tehdä samalla päätöksellä.

Laadullisia vaatimuksia on tullut lisää sekä yleiskaava että asemakaavatasoille. Lisäksi lakiluonnoksessa on kaavoitusta ja rakentamista koskeva uusi pykälä ilmastonmuutoksen hillinnästä ja siihen sopeutumisesta.

Suuronnettomuusvaaraa koskien on lisätty säännös liittyen kaavoitukseen ja rakentamiseen. Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevia pykäliä esitetään yksinkertaistettaviksi. Tuulivoimaa ja rantarakentamista koskevat säännökset säilyisivät pääosin ennallaan. Myös vaikutusten arviointiin liittyvät pykälät säilyisivät pääosin ennallaan.

Kaavoituksen vuorovaikutteisuuteen liittyen esityksessä ehdotetaan kaavahankkeista tiedottamisen tehostamista sekä varhaisen vaiheen osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien vahvistamista.

ELY-keskuksen valvontatehtävää kaavoituksessa ja muussa alueiden käytössä ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ELY-keskuksen olisi jatkossa valvottava, että kaavoituksessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja noudatetaan lakiluonnoksen mukaisia säännöksiä. Ohjaustehtävää ei esitetä kuitenkaan palautettavaksi (vrt. ennen MRL muutosta vuonna 2017). Lakiluonnoksessa on myös muita ELY:n tehtäviin liittyviä muutoksia mutta edellä mainittu on merkittävin.

Maapolitiikan osalta lakiluonnos tuo kunnalle entistä enemmän velvollisuuksia maapolitiikan hoitamiseen. Kunnan on lakiluonnoksen mukaan julkaistava maapoliittinen ohjelma, jos sellainen on, ja myös pidettävä sitä ajantasalla. Ohjelmaa laadittaessa yleisölle on varattava tilaisuus saada ohjelmasta tietoja sekä lausua mielipiteensä ohjelman lähtökohdista ja tavoitteista sekä ohjelmaan suunnitelluista periaatteista. Ohjelman vireillä olosta on ilmoitettava kaupungin verkkosivuilla sekä lisäksi mahdollisuuksien mukaan toimitettava ilmoitus paikallisille rekisteröidyille yhdistyksille tai yhteisöille, joiden toimialaa maapolitiikan ohjelma erityisesti koskee.

Lakiluonnoksen mukaisesti maapoliittisen ohjelman toteutumista on seurattava ja arvioitava säännöllisesti, vähintään kerran valtuustokaudessa. Kunnan olisi lisäksi laadittava vuosittain yhteenveto maapolitiikan toteutuneista toimenpiteistä ja taloudesta, sekä julkaistava tiedot yleisessä tietoverkossa maapolitiikan tai kaavoituksen aineiston yhteydessä.

Maapolitiikan toteuttamisen osalta yksityisen maan kaavoittamisen yhteydessä tehtävien maankäyttösopimusten tiedottamisvelvollisuus laajenee ja kunnan olisi jatkossa voitava tarkemmin osoittaa kuinka maakäyttösopimuksen maankäyttömaksu kohdistuu asemakaavahankkeesta kunnalle aiheutuvien kustannusten kattamiseen sekä tiedotettava tästä kaavoittamisen aikana.

Maanomistajalta ei voitaisi jatkossa myöskään periä nykyistä kehittämiskorvausta vastaavaa kaavan toteuttamismaksua, ellei maanomistajalle osoiteta kaavassa vähintään 250 kerrosneliömetriä lisää asuinrakennusoikeutta tai vastaavan arvon omaavaa määrää rakennusoikeutta muuhun rakentamiseen. Toteuttamismaksun enimmäismäärä olisi jatkossa maksimissaan kunnalle asemakaavoittamisesta ja sen jälkeisen yhdyskuntarakentamisen kustannuksista koituvien yhteiskustannusten suuruinen.

Kunnalle tulisi lakiluonnoksen mukaan myös entistä laajempi velvollisuus pitää yllä tietoja yhdyskuntarakentamisen toimenpiteistä ja niiden kustannuksista, jotta niitä voitaisiin tarvittaessa kohdentaa tarkoin asemakaava-alueittain ja määritellä siten yksityisten maaomistajien asemakaavan mukaisesta yhdyskuntatekniikan rakentamisesta aiheutuvan kustannusvastuun (toteuttamismaksun) enimmäismäärä. Lisäksi perityistä toteuttamismaksuista tulisi pitää luetteloa ja jäljellä olevasta, vielä maksamattomasta toteuttamismaksusta tulisi tehdä ilmoittaa rekisteriyksikkökohtaisesti Maanmittauslaitokselle merkinnän tekemiseksi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin.

Lisäksi uusien asemakaavojen osalta lakiluonnoksessa luovuttaisiin myös katualueen ilmaisluovutusvelvollisuudesta, jolloin kunnan tulisi korvata katualueen maapohja maanomistajalle kokonaisuudessaan eikä kaavassa maanomistajalle osoitettua rakennusoikeutta enää voisi vähentää korvattavasta katualueen pinta-alasta. Korvausten osalta arviointi tulisi suorittaa lunastuslain mukaan ja käytännössä katualueiden haltuunotto siirtyisi Kajaanin kaupungilta Maanmittauslaitokselle, mikä monimutkaistaisi ja hidastaisi uusien asemakaavojen toteuttamista. On huomattava, että myös lunastuslain uudistamista valmistellaan ja uuteen lunastuslakiin on ehdotettu 15 % automaattista korotusta markkina-arvoon perustuvan korvauksen päälle, mikä lisäisi edelleen ilmaisluovutusvelvollisuudesta luopumisen lisäksi uusien asemakaavojen toteuttamisen kustannuksia.

Yksityisille maaomistajille tulisi lakiluonnoksen mukaan korvata yleis- tai asemakaavasta aiheutuvien rajoitusten aiheuttamat väliaikaisetkin haitat, jos omistaja ei voisi käyttää maankäytön rajoituksesta johtuen yksityiseen rakentamistoimintaan tai muuhun kohtuullista hyötyä tuottavaan toimintaan. Korvaukset tulisivat kunnan maksettavaksi tai rajoituksen alainen alue kunnan lunastettavaksi, jollei voitaisi osoittaa alueen olevan tarkoitettu muun julkisyhteisön tarkoituksiin. Myös metsänkäytölle aiheutuvat rajoitukset olisi korvattava, jos ne ovat vähintään 3000 euroa tai vähintään 4 prosenttia metsäkiinteistön markkinakelpoisen puun arvosta. Metsänkäyttörajoituksen osalta korvausvelvollisuus tulisi kunnalle vasta, kun kunta on evännyt poikkeamisen tai maisematyöluvan, ellei kunta ole hyväksynyt korvausvelvollisuutta ennen luvan hakemista. Maksetuista korvauksista olisi myös pidettävä luetteloa.

Mitä muut tahot ovat lausuneet?

Kuntaliitto katsoo, että lakiluonnosta uudeksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi ei tule viedä eteenpäin nykymuodossaan eikä tarvittavien muutosten tekeminen ja niiden vaikutusten arvioiminen näyttäisi olevan mahdollista kaavaillussa aikataulussa. Kuntaliiton mukaan kaavoitus- ja rakennuslain ja muiden samanaikaisten lakimuutosten yhteenlasketut kokonaisvaikutukset kuntien toimintaan ja talouteen tulee tunnistaa. Kuntaliiton analyysin perusteella lakiluonnos sisältää kunnille lukuisia uusia vaatimuksia ja vain vähän kevennyksiä ja joustoelementtejä. Kuntaliiton arvion mukaan lakiuudistuksen toimeenpano edellyttäisi henkilöresurssien lisäämisen tarpeen, tietojärjestelmäinvestointeja sekä konsulttipalveluiden hankkimista. Kuntaliitto edellyttääkin, että lain toimeenpanosta ja sen vaatimasta resursoinnista tulisi olla esitettyä parempi kokonaiskäsitys. Kuntaliiton mukaan nykyisessä laissa ei ole sellaisia uudistamistarpeita, että lain valmistelua pitäisi kiirehtiä perusteellisuuden kustannuksella ja on myös esittänyt, että korjaustarpeet voitaisiin toteuttaa esitettyä hallittavimpina ja rajatumpina kokonaisuuksina. Kuntaliitto kannattaa kuitenkin lain tavoitteita. Kuntaliitto on lausunut myös lain sisällöstä yksityiskohtaisesti yleisen kannanoton lisäksi.

Maakuntaliitot ovat esittäneet eriävät näkemykset ympäristöministeriön kaavoitus- ja rakentamislain luonnoksen lausuntoversioon. Maakuntaliittojen mukaan maakuntakaavoituksella ei muutoksen jälkeen pystyttäisi ohjaamaan ja yhteen sovittamaan ennakoivasti aluetalouden, luonnonvarojen kestävän käytön ja uusiutuvan energiahuollon kannalta keskeisiä maankäytön ratkaisuja. Tällaisia toimintoja sijoittuu erityisesti sellaisille kaupunkiseutujen ja asutuskeskusten ulkopuolella oleville alueille, joilla kuntien yleiskaavoitus on vähäistä, tai alueille, joilla kunnilla ei ole mainittavia resursseja yleiskaavojen laatimiseen näitä tarpeita varten. Maakuntaliitot kysyvät, missä teemojen yhteensovittaminen on jatkossa tarkoitus suorittaa. Maakuntakaavan heikentämispyrkimykseen ja oikeusvaikutteisuuden vähentämiseen maakuntaliitot ottavat painokkaasti kantaa: Oikeusvaikutteista maakuntakaavaa ei ole sen alueellisen kattavuuden ja sisällöllisen kattavuuden vuoksi mahdollista korvata. Maakuntaliitot eivät hyväksy maakuntakaavan oikeusvaikutteisuuden heikentämistä esitetyllä tavalla.

Myös C21-kaupunkien kaupunginjohtajat (C21-kaupunginjohtajien verkostoon kuuluvat Helsingin, Espoon, Tampereen, Vantaan, Oulun, Turun, Jyväskylän, Kuopion, Lahden, Kouvolan, Porin, Joensuun, Lappeenrannan, Hämeenlinnan, Vaasan, Rovaniemen, Seinäjoen, Mikkelin, Kotkan, Salon ja Porvoon kaupunginjohtajat.) ovat lausuneet, ettei lakiluonnosta pitäisi viedä eteenpäin nykymuodossaan. C21-kaupunkien kaupunginjohtajat ovat lausuneet, että lakiesitys ei sujuvoita kaavaprosesseja eikä vähennä byrokratiaa, vaan pikemminkin lisää sitä sekä samalla kuntien kustannusrasitusta. C21-kaupunkien kaupunginjohtajat näkevät, ettei lakiesitystä voi viedä eteenpäin nykymuotoisena ja tilanteessa, jossa valmistelu on ajautunut poliittiseen umpisolmuun. C21-kaupunkien kaupunginjohtajat esittävät, että mikäli merkittävät muutokset eivät enää ole mahdollisia, tarkoituksenmukaisinta olisi valmistelun keskeyttäminen kokonaan.

Lausuntonaan Kajaanin kaupunki esittää seuraavaa:

Kajaanin kaupunki pitää lain tavoitteita hyvinä. Lain vaikutukset mm. resurssien tarpeeseen ovat kuitenkin epäselvät ja vaikutuksia tulisi tarkemmin selvittää ennen lakiluonnoksen eteenpäin viemistä, kuten useat tahot ovat esittäneet.

Maakuntakaavatason oikeusvaikutteisuuden ja sisällön muutos aiempaa kevyemmäksi voi vaikuttaa kuntatason kaavoitukseen. Maakuntakaavoitusta koskeva muutos herättää kysymyksen, tulevatko ennen maakuntakaavassa selvitettävät ja suunniteltavat asiat riittävällä tavalla huomioiduiksi ja yhteensovitetuiksi maakuntakaavatasolla ja lisääkö maakuntakaavatason keventyminen selvitystarpeita kuntien kaavoituksessa. Kunnan on hyvä suunnitella oma yhdyskuntarakenteensa mutta yhteensovitettavat asiat on hyvä edelleen käsitellä maakuntakaavassa.

Uudet sisältövaatimukset tai uuden lain termin mukaan laadulliset vaatimukset tuovat lisää selvitystarpeita kaavoihin, mikä edellyttää lisää resursseja ja voi pidentää kaavaprosesseja.

Myös lain vaatimukset digitaalisuuden suhteen herättävät kysymyksiä. Laissa mainitaan yhteisesti määritettyjen tietorakenteiden käyttöönotto mutta esim. kuntaliitto on tuonut esiin, ettei lakia yhteisestä järjestelmästä eikä siten järjestelmääkään ole vielä olemassa. Kajaanissa tuotetaan kaavat digitaalisena paikkatietoaineistona tälläkin hetkellä, joskaan ne eivät ole tietomallipohjaisia. Kaavoituksen kannalta on tärkeää, ettei yhteinen järjestelmä jäykistä kaavoitusta ja suunnittelua entisestään ja suunnittelu voidaan tehdä edelleen siihen paremmin soveltuvilla työkaluilla. Todennäköisesti materiaalien vieminen yhteiseen formaattiin vaatii paljon resursseja.

Kaavahankkeista tiedottamisen tehostaminen tarkoittaa käytännössä tiedottamisen lisäämistä, mikä vaatii mahdollisesti resursseja kaavaprosessin aikana ja voi pidentää kaavaprosesseja. Toisaalta varhainen tiedottaminen voi vähentää myöhempää kielteistä palautetta ja mahdollistaa eri näkemysten huomioimisen jo kaavan valmisteluvaiheessa, mikä voi sujuvoittaa kaavan etenemistä. Ja tietysti myös lisää osallisten tietoa ja vaikuttamismahdollisuuksia kaavaprosessissa.

Emätilaselvitystä ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta liittyen rantarakentamiseen ei ole tuotu lakiin.

Kuntaliitto toi esiin, että asioita jää asetuksella ratkaistavaksi: Saadaanko silloin eheä kokonaisuus, jos iso osa asioista on asetuksessa vai olisiko selkeämpää pohtia vielä pykälien lisäämistä osittain lakiin.

ELY:n valvonnan lisääminen kaavoitus- ja rakentamisasioissa voi olla Kajaanin kaupungin näkökulmasta hyvä asia. Etenkin pienillä paikkakunnilla tehtävät voivat olla hajautuneet tai asiantuntijuus puuttuu kokonaan tai yksi henkilö voi hoitaa useampaa tehtävää, jolloin vaativien kokonaisuuksien hallinta voi olla vaikeaa. Kuntien asukkaat joutuvat eriarvoiseen asemaan, jos lain tulkinta on hyvin erilaista. On hyvä, että päätösten lainmukaisuutta tarkkailee joku kunnan ulkopuolinen taho, joka voi tarvittaessa puuttua päätöksentekoon. Asiaan ei voida tällä hetkellä puuttua, koska ELY-keskuksilla ei ole toimivaltaa. Tilanne heijastuu myös Kajaanin kaupungin toimintaan.  Laissa ei ole esitetty aiemman ohjaustehtävän palautusta, mikä ei olekaan Kajaanin kaupungin kaavoituksen näkökulmasta tarpeellista eikä toivottavaa.

Lakiluonnoksessa esitetyt muutokset lisäävät merkittävästi kuntien velvollisuuksia ja työmäärää. Kajaanin kaupungilla on käytössään paikkatietojärjestelmä, jolla tietomallipohjainen suunnittelu, tietoaineistojen säilytys, pitäminen esillä tietoverkossa sekä välittäminen valtionhallinnon järjestelmiin on periaatteessa mahdollista järjestää. Kuitenkaan suuri osa järjestelmään tallennetuista aineistoista ei vielä täytä täysin lakiluonnoksen velvoitetta tietomallipohjaisuudesta. Aineistojen kehittäminen vaatii näin ollen merkittäviä panostuksia niin järjestelmiin kuin eri aineistojen sähköistämiseenkin. Erityisen haasteellinen olisi esimerkiksi kunnallistekniikan rakentamiskustannusten kohdentaminen eri paikkatietokohteille, kuten katuosille tai puistoalueille aiemmin rakennettujen kohteiden osalta.

Lakiluonnoksen vaatimusten täyttäminen lisäisi varovaisenkin arvion mukaisesti Kajaanin kaupungin kustannuksia n. 80–120 tuhannella eurolla vuosittain verrattuna nykyisten vaatimusten aiheuttamiin kustannuksiin. Todennäköisesti uuden lain siirtymävaiheen aikana kustannukset olisivat järjestelmäkustannusten osalta vielä merkittävästi tätä korkeammat. Pidemmällä ajalla kasvaneet kustannukset koostuvat pääasiassa aineistojen koostamiseen ja päivittämiseen kuluvasta työajasta sekä järjestelmien päivittämiseen sekä järjestelmäintegraatioiden rakentamiseen liittyvistä kustannuksista. Lisäksi lakiluonnoksessa olevat erilaiset tiedottamiseen ja kuulemiseen liittyvät vaatimukset lisäävät työmäärää ja tuovat sitä kautta kustannuksia. 

Kustannusten lisääntymisestä huolimatta voitaisiin kuitenkin todeta, että esitetyt muutokset parantavat kuntalaisten mahdollisuuksia saada tietoa omaan elinympäristöönsä suunnitelluista muutoksista sekä mahdollistavat entistä laajemmat vaikutusmahdollisuudet, minkä voidaan katsoa olevan sinällään arvokasta. Lakimuutosten voisi katsoa parantavan yksityisten maanomistajien omaisuudensuojaa, mutta toisaalta samalla vaikeuttavan yhdyskuntien kehitystä ja nostavan kehittämisen kustannuksia. Tällä voi olla pitkällä tähtäimellä negatiivisia vaikutuksia suomalaisen yhteiskunnan toimintaan ja tehokkuuteen, mikä voi kokonaisuutena heikentää Suomen kilpailukykyä kansainvälisesti. Negatiiviset vaikutukset voivat painottua kuitenkin voimakkaasti kasvaviin keskuksiin ja siten Kajaanin kaupungin kilpailukyky voisi suhteellisesti parantua.

Lakimuutoksen vaikutukset maapolitiikan osalta jäänevät edellä mainittuihin järjestelmä- ja aineistojen päivityskustannuksiin verrattuna pieniksi. Asemakaavoittaminen tulee Kajaanissa keskittymään pääosin olemassa olevan asemakaava-alueen osalle tai kaupungin jo omistamille alueille, jolloin muutokset katualueen korvausperusteisiin tai lunastuksiin jäävät vähäisiksi. Maapolitiikan valmistelun ja seurannan osalta työmäärä lisääntyisi ja aiheuttaisi paineen muiden prosessien kehittämiseen ja henkilöstön työnkuvien muokkaamiseen. Henkilötyövuosien määrään muutoksilla ei olisi välitöntä vaikutusta, mutta henkilömäärää ei todennäköisesti voitaisi vähentää eläköitymisten yhteydessä.

Kajaanin kaupungin rakennusvalvonta ja ympäristönsuojelu pitää kuntaliiton lausuntoa rakentamiseen ja ympäristönsuojeluun liittyvistä asioista riittävänä.

Päätösehdotus

Esittelijä

Kajaanin kaupunki antaa esittelytekstin mukaisen lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi.

Päätös

Hyväksyi.