Perustelut
Valtiovarainministeriö pyytää lausuntoa valmisteilla olevaan valtion aluehallintouudistukseen liittyvästä lainsäädännöstä. Lausunto pyydetään toimittamaan 1.9.2024 mennessä.
Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa on linjattu merkittävä muutos valtion aluehallinnossa:
Uudistuksella on tarkoitus järjestää valtion aluehallinto kokonaisuudessaan uudella tavalla ja lakkauttaa mm. aluehallintovirastot ja Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Nykyisten Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten eli ELY-keskusten ja Aluehallintovirastojen tehtävät jakautuisivat osin uusiin perustettaviin ja osin jo olemassa oleviin virastoihin. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Lupa- ja valvontavirastosta, laki Elinvoimakeskuksista sekä Kehittämis- ja hallintokeskuksesta. Lakiehdotukset sisältävät säännökset virastojen organisaatiosta, johtamisesta, tulosohjauksesta ja hallinnon järjestämisestä.
- Elinvoimakeskusten tehtäviin kuuluisivat ELY-keskuksille kuuluvat tehtävät siltä osin kuin niitä ei siirretä Lupa- ja valvontavirastolle.
- Lupa- ja valvontaviraston tehtäviin kuuluisivat aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston tehtävät sekä ELY-keskusten ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle kuuluvia tehtäviä.
Uudistuksen yhteydessä aluehallintovirastojen kilpailu- ja kuluttajahallinnon tehtävät siirrettäisiin Kilpailu- ja kuluttajavirastoon ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia ja elintarvikkeita koskevat tehtävät Ruokavirastoon. ELY-keskusten julkisen henkilöliikenteen tehtävät siirrettäisiin Liikenne- ja viestintävirastoon. Ahvenanmaan valtionviraston asema ja tehtävät säilyisivät nykyisellään. Laki aluehallintovirastoista, laki Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastosta ja laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista kumottaisiin. Aluehallintouudistus kytkeytyy ympäristöministeriössä valmisteilla olevaan yhden luukun lainsäädäntöhankkeeseen, jossa kehitetään ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevaa sääntelyä ja edistetään yhden luukun asiointimahdollisuutta Lupa- ja valvontavirastossa.
Valtion aluehallinnon uudistuksen tavoitteena on vahvistaa yhdenmukaista lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittaa lupaprosesseja. Kehittämisen pääperiaatteena on monialaisuus. Ensisijaisesti tämä tarkoittaa lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien kokoamista uuteen perustettavaan monialaiseen virastoon, johon yhdistetään Valvira, Aluehallintovirastot sekä ELY-keskusten Y-vastuualueen tarkoituksenmukaiset tehtävät. Uudessa virastossa ympäristöön liittyvät lupa- ja valvontatehtävät muodostavat yhden yhtenäisen kokonaisuuden. Viraston pääasiallinen ohjausvastuu osoitetaan valtiovarainministeriölle. Virastolla on valtakunnallinen toimivalta. Alueellinen läsnäolo ja toimintakyky turvataan hyvinvointialueiden yhteistoiminta-alueisiin perustuen. Virastolla voi kuitenkin olla tätä laajempi toimipisteverkosto. Uudistuksessa varmistetaan kielellisten oikeuksien toteutuminen. Erityistä huomiota kiinnitetään varautumisvastuiden aukottomaan toteutumiseen ja yhteistoiminnan toteutumiseen alueellisten viranomaisten kanssa.
ELY-keskusten puitteissa järjestetyn hallinnon osalta lähtökohtana on monialainen valtion aluehallinto, joka kootaan nykyistä vahvemmille alueille Elinvoimakeskuksiin. Uudistamisessa huomioidaan käynnissä oleva TE-uudistus. Elinvoimakeskukset ja niiden alueet muodostetaan nykyisten täyden palvelun ELY:jen pohjalta mahdollistaen tarvittaessa korkeamman toimipistemäärän. Elinvoimakeskusten määrää voidaan kasvattaa enintään yhdellä elinvoimakeskuksella palveluiden turvaamiseksi molemmilla kansalliskielillä. Edelleen mahdollistetaan elinvoimakeskusten erikoistuminen ja keskinäinen työnjako.
Valtion aluehallinnon uudistamisen osalta valmistelu tehdään niin, että uuden mallin mukaan järjestetty valtion aluehallinto käynnistää toimintansa lähtökohtaisesti vuoden 2025, mutta viimeistään vuoden 2026 alusta. Varmistetaan, ettei muutosvaihe vaaranna käynnissä olevien prosessien sujuvuutta. Uudistamisessa huomioidaan valtionhallinnon tuottavuusohjelma ja toimintamenojen sopeutustarve.
Luonnoksessa laiksi elinvoimakeskuksista sekä kehittämis- ja hallintokeskuksesta määritellään elinvoimakeskukset seuraavasti: Elinvoimakeskukset ovat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluvia monialaisia valtion aluehallinnon viranomaisia, jotka hoitavat erikseen säädettyjä kehittämis-, rahoitus- ja toimeenpanotehtäviä. Elinvoimakeskukset edistävät elinvoimaa. Elinvoimalla tarkoitetaan tässä laissa kokonaisuutta, joka kuvaa alueen kestävää kasvua ja puhdasta siirtymää, uudistumista ja kilpailukykyä sekä yrittäjyyden toimintaedellytyksiä, ruuantuotannon ja muun elinkeinotoiminnan kannattavuutta ja toimivia liikenneyhteyksiä, luonnonvarojen kestävää käyttöä, luonnon monimuotoisuutta ja ympäristön hyvää tilaa, huoltovarmuutta ja turvallisuutta, työvoiman osaamista, työllisyyttä ja asukkaiden hyvinvointia sekä muita alueen vetovoimaa lisääviä tekijöitä. Elinvoimakeskusten lukumäärästä, toimialueista, nimistä, osastorakenteesta sekä päätoimipaikoista ja toimipaikoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Elinvoimakeskusten sivutoimipaikoista ja osastoista määrätään tarkemmin elinvoimakeskusten työjärjestyksissä.
Valtioneuvoston asetusluonnoksessa elinvoimakeskuksista sekä kehittämis- ja hallintokeskuksesta määrätään perustettavaksi kymmenen elinvoimakeskusta, joilla on päätoimipaikka ja Etelä-Pohjanmaan ja Lapin elinvoimakeskuksia lukuun ottamatta vähintään yksi toimipaikka. Pohjois-Suomen elinvoimakeskuksen päätoimipaikka on Oulussa ja toimipaikka Kajaanissa ja sen toimialueeseen kuuluvat Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun maakunnat. Elinvoimakeskuksissa on niiden tehtävistä ja koosta riippuen vähintään kolme osastoa, joista ensimmäinen hoitaa elinkeinojen ja osaamisen, toinen liikenteen ja kolmas maaseutupalvelujen tehtäviä sekä ympäristötehtäviä. Keskuksella voi olla laissa osastorakenteelle säädettyjen ehtojen rajoissa myös muita osastoja, mikäli keskuksen toiminnalliset tarpeet sitä edellyttävät. Muista osastoista päätettäisiin keskuksen työjärjestyksessä.
Lainsäädäntöhankkeen asettamispäätöksessä Lupa- ja valvontaviraston perustamisen tavoitteena on investointien edistämiseksi edetä kohti yhden luukun mallia, jossa asiointi ja lupien haku tapahtuu keskitetysti ja digitaalisesti yhden, toimivan ja käyttäjälähtöisen lupaprosessin kautta. Yhdellä viranomaisella on vastuullaan lupaprosessin eteneminen ja koordinointi tarvittavine selvityksineen. Tämä viranomainen vastaa myös siitä, että luvan hakijalla on mahdollisuus etukäteen keskustella luvitukseen liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista. Tavoitteena on, että yllättäviä lisäselvitys- ja täydennyspyyntöjä voitaisiin hyvällä yhteistyöllä ja ennakoinnilla vähentää. Tavoitteena on myös, että luvituksen kokonaisuutta toteutetaan viranomaisten ja hanketoimijoiden yhteistyöllä rinnakkain, eikä irrallisina peräkkäisinä palasina. Ympäristölupakäsittelyn viranomaisten erityisosaamista on tarve käyttää monipuolisemmin eri puolilla Suomea tapahtuvien investointien luvituksessa. Nykyisellään valtion virastojen rajat (AVIt, ELYt) vaikeuttavat tehokasta toimintaa. Ympäristölupakäsittely (lupa-, valvonta- ja ohjaustehtävät) kootaan juridisesti yhtenä viranomaisena toimivaan valtakunnalliseen kokonaisuuteen, jossa hyödynnetään monipaikkaisen työskentelyn mahdollisuuksia. Ympäristöluvitusta käsitteleviä toimipisteitä on jatkossakin kattavasti eri puolilla Suomea, ja valvontatehtävien riippumattomuudesta huolehditaan. Sujuva luvitus sekä siitä syntyvä puhdas siirtymä ja talouskasvu varmistetaan huolehtimalla lupaviranomaisten ja hallinto-oikeuksien hyvästä asiakaspalvelukyvystä ja johtamisesta, toimivista digitaalisista järjestelmistä sekä riittävästä resursoinnista.
Lupa- ja valvontavirastoon kuuluu mm.
- varhaiskasvatus, koulutus ja kulttuuri –toimiala, johon sisältyy varhaiskasvatusta, opetusta, koulutusta, kirjastoja, liikuntaa, nuorisoa ja hautaamista koskevia lupa-, valvonta-, ohjaus- ja rahoitustehtäviä ja muutoksenhakuviranomaistehtäviä;
- ympäristö -toimiala, johon sisältyy ympäristönsuojelun, luonnonsuojelun, alueidenkäytön, rakentamisen, vesien- ja merenhoidon lupa-, ohjaus-, suunnittelu- ja valvontatehtäviä, vesitalousasioiden lupa- ja valvontatehtäviä, sekä ympäristövaikutusten arviointiin liittyviä tehtäviä ja muita ympäristön käyttämistä ja suojelua koskevia tehtäviä;
- työsuojelu –toimiala, johon sisältyy työsuojeluhallinnon lupa-, valvonta- ja ohjaustehtäviä sekä olennaisessa määrin työssä käytettäväksi tarkoitettujen teknisten laitteiden tuotevalvontatehtäviä;
- pelastustoimi ja varautuminen -toimiala, johon sisältyy yhtenä tehtävänä varautumisen alueellisen yhteistyön järjestäminen ja alue- ja paikallishallinnon turvallisuussuunnittelun edistäminen.
Lupa- ja valvontavirastolla on yksi päätoimipaikka ja toimipaikka kaikilla sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueilla.
Kajaanin kaupunki toteaa lausuntonaan seuraavaa:
Elinvoimakeskukset ja kehittämis- ja hallintokeskus
Hallitusohjelman mukainen valtion aluehallintouudistus vaikuttaa merkittävällä tavalla aluekehitykseen Suomessa. ELY-keskukset ovat olleet valtion aluehallintoviranomaisina keskeisessä roolissa alueidensa elinvoiman vahvistamisessa maakuntaliittojen ja kuntien yhteistyökumppaneina. Kun Kainuussa on vuosien varrella kysytty alueen yrityksiltä julkisten yrityspalvelujen merkitystä, niin ELY-keskuksen yritysten kehittämispalvelut ovat olleet joka kerralla kaikkein tärkeimmäksi arvioitu palvelu. Uusien elinvoimakeskuksien päätoimipaikkojen siirtyminen kauemmas osasta maakunnista aiheuttaa väistämättä uhkan toimivallan, johtamisen ja pidemmän päälle myös erilaisen asiantuntemuksen keskittymisestä muutamaan kasvukeskukseen. Samalla alueiden ja niiden elinkeinoelämän paikallistuntemus hämärtyy.
Kaupungit ja maakuntaliitot, joilla ei ole täyden palvelun ELY-keskuksia tekivät viime keväänä aluehallintouudistuksen valmisteluun kannanoton, jossa todettiin, että valtionhallinon organisaatioiden kehittämisessä päätoimipaikoilla ei ole enää käytännön merkitystä, kuten esimerkiksi KEHA-keskuksen, Valtorin, Verohallinnon, Suomen metsäkeskuksen ja monen muun julkisen sektorin toimijan tosiasiallinen tilanne osoittaa. Ne toimivat yhtenäisinä valtakunnallisina virastoina, joilla on toimipaikkoja eri puolilla maata tarpeen mukaan. Kajaanin kaupunki oli mukana kannanotossa. Myös aluehallintouudistuksen toinen osa, Lupa- ja valvontavirasto tullaan perustamaan yhtenä valtakunnallisena virastona.
Ohjelmansa mukaisesti hallitus on käynnistänyt Itä-Suomen ohjelman ja Pohjoisen ohjelman valmistelun tavoitteena tukea ja lisätä noiden alueiden elinvoimaa erityisohjelmilla. Elinvoimakeskusten muodostaminen vanhanaikaisella päätoimipaikka-ajattelulla ei ole linjassa hallituksen muiden aluekehitystä tukevien tavoitteiden ja toimenpiteiden kanssa. Toimipaikoista tasavertaisella tavalla säätäminen olisi oikea tapa turvata valtion elinvoimapalvelujen alueellinen aito läsnäolo. Mikäli asetus kuitenkin annetaan luonnoksen mukaisena, niin Pohjois-Suomen elinvoimakeskuksen työjärjestyksellä tulee varmistaa Kajaanin toimipaikan riittävä asiantuntemus ja toimivalta.
Muilta osin Kajaanin kaupungilla ei ole huomautettavaa Elinvoimakeskuksista sekä Kehittämis- ja hallintokeskuksesta annettavan lain luonnokseen.
Lupa- ja valvontavirasto
Esityksen mukaan viraston tehtävänä on varautumisen alueellisen yhteistyön järjestäminen varautumisen yhteistyöalueilla, joilla tarkoitetaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun laissa tarkoitettujen yhteistyöalueiden kanssa maantieteellisesti yhtenäisiä alueita. Virasto vastaa varautumisen alueellisesta yhteistyöstä mm. järjestämällä varautumista tukevaa alueellista ennakointityötä; kehittämällä alueellisia riskiarvioita, edistämällä alueen toimijoiden valmiussuunnittelua; järjestämällä alueellista varautumista tukevia valmiusharjoituksia ja maanpuolustuskursseja. Virasto asettaa alueelliset valmiustoimikunnat, jotka toimivat viraston apuna varautumisen alueellisen yhteistyön suunnittelussa, kehittämisessä ja seurannassa.
Pelastuslaitoksilla on perinteisesti ollut kunnissa vahva rooli valmiusasioissa.ja Kajaanin kaupungissakin se toimi merkittävässä roolissa kaupungin ja Kainuun Sote -kuntayhtymän yhteistyön koordinoijana. Pelastuslaitoksen siirryttyä hyvinvointialueelle on alueellinen yhteistyö käytännön varautumisasioissa heikentynyt huomattavasti ja tuntuu jopa, että hyvinvointialueella ei ymmärretä yhteistyön merkitystä. Paikallisten aluehallintovirastojen tämän hetkisessä roolissa valmius- ja varautumisasioiden ohjauksessa on ollut kehittämistä ja hyvinvointialueuudistus ei helpottanut tilannetta. Uudistuksessa lupavirasto tulee asettamaan alueelliset valmiustoimikunnat viraston avuksi. Tällainen vapaamuotoinen neuvottelukunta on ollut Kainuussa ensin toteutettuna ja käytössä jo koronapandemiasta lähtien. Toimikunnan asettaminen parantaa toimijoiden yhteistyötä ja lisää ymmärrystä toimintaympäristöstä. Lupa- ja valvontaviraston tulee valmius- ja varautumisasioiden vastuuvirastona valvoa säännöllisesti, että toimijoiden lakisääteinen velvoite yhteistyöstä tapahtuu edellytetyllä tavalla ja luoda seurantaan järjestelmä. Valmius- ja varautumisasioiden korottaminen valtakunnassakin keskiöön on tärkeää, ja yhtenäinen ohjeistus varmistaa tekemisen laadun ja toiminnan valtakunnallisesti. Muutoksen yhteydessä on kuitenkin muistettava säilyttää mahdollisuus joustavaan paikalliseen yhteistyöhön.
Aluehallintovirastoilta Lupa- ja valvontaviraston varhaiskasvatuksen, koulutuksen ja kulttuurin osastolle siirtyvä tehtävä peruspalvelujen saatavuuden arvioinnista sekä valmiussuunnittelun tukemisessa tällä toimialalla säilyy entisellään. Samoin virastolle siirrettävissä työsuojelun valvontatehtävissä ei tapahdu muutosta. Koska toimipaikkakin tulee todennäköisesti säilymään alueella samana, ei muutos ole käytännössä merkittävä.
Viraston ympäristötoimialalle suunniteltu laaja lupa-asioiden keskittäminen on perusteltua. Kuten perusteluissa todetaan, tämän hetkinen jako aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tehtäviin ei ole tarkoituksenmukainen, pirstaloi toimintaa ja resursseja sekä hidastaa päätöksentekoa. Muutoksen tavoitteena oleva osaamisen lisääntyminen ja resurssien parempi kohdentaminen tuottanee hyötyä kunnillekin. Virastolla tulee olemaan toimipaikka soten yhteistoiminta-alueella ja tämä turvaa riittävästi paikallistuntemuksen.
Muilta osin Kajaanin kaupungilla ei ole huomautettavaa Lupa- ja valvontavirastosta annettavan lain luonnokseen.
Joukkoliikenne
Esityksen mukaan julkisen henkilöliikenteen tehtävät siirtyisivät nykyisistä ELY-keskuksista Liikenne- ja viestintäministeriöön. Uudistusta voidaan pitää lähtökohtaisesti hyvänä, sillä tällä hetkellä valtion tuen myöntämisessä joukkoliikenteelle on ollut eroavaisuutta sekä toimintatavoissa että jaetun tuen kohdentamisessa eri alueilla. Mikäli muutos tehdään onnistuneesti ja Liikenne- ja viestintäministeriössä kyetään huolehtimaan paikallisten olosuhteiden huomioiminen tuen myöntämisperusteissa, selkeyttää ja yhtenäistää uudistus käytäntöjä koko valtakunnassa. Onnistunut muutos edellyttää kuitenkin hyvin laadittuja, paikalliset olosuhteet huomioon ottavia tuen jakamisen perusteita ja niiden käytön valvontaa.